Emitido el 21-04-22.-
Operador del Digesto: M.L.E.-
EXPEDIENTE Nº: 1244/2015
INICIADOR: MINISTERIO DE SALUD
EXTRACTO: S/ IRREGULARIDADES EN EL SECTOR ADMINISTRACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO DE LONQUIMAY.
Señor Ministro de Salud:
Las presentes actuaciones han sido traídas a consideración de esta Asesoría Letrada de Gobierno con motivo del recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio interpuesto por Dra. Luara Raquel PEREZ contra la Resolución Nº 1556/21 del Ministerio de Salud por la cual se le aplicó la sanción de suspensión por 15 días prevista en el art. 276 inc. a) y f) de la Ley 643 por haber transgredido lo establecido en el artículo 38 inc. a), r) y t) de la Ley 643, art. 30 y 63 de la Ley Nº 3 y art.6 y 7 del Decreto Nº 376/98 reglamentario de la Ley 1420 (fs. 451/460).
I. Cabe mencionar que el recurso de reconsideración presentado fue admitido parcialmente mediante Resolución Nº 4623/21 reduciendo la sanción a 5 días de suspensión (fs. 465/466), lo cual con posterioridad - y a raíz de otra presentación de la quejosa- se rectificó dicha decisión y se redijo a 2 días de suspensión a través de la Resolución Nº 5067/21 (fs. 473/474). Al respecto es dable advertir que el dictamen que antecedió al acto administrativo (fs. 462/462) al igual que las motivaciones del considerando de las resoluciones aludidas (que reducen la sanción) además de no abordar jurídicamente los planteos realizados por la recurrente, no son explicativos de las razones justificativas de la disminución resueltas oportunamente.
Recuérdese que las recomendaciones elaboradas por la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a través de sus resoluciones tiene carácter no vinculante, es decir, no une, ni obliga al Estado en la elección de la sanción, quien en ejercicio de la potestad sancionadora como actividad administrativa discrecional puede apartarse y optar por una consecuencia distinta brindando las justificaciones del caso; todo lo cual no acontece en autos ya que de las actuaciones ya que de las actuaciones no se alcanza a dilucidar si la disminución de la sanción se fundamenta en la veracidad de los argumentos planteados en vía reconsiderativa, en la discrecionalidad de la potestad disciplinaria ejercida por el Ministerio (la cual en todo caso, en pos de la economicidad y celeridad del procedimiento, se tendría que haber hecho valer en oportunidad del dictado de la Resolución Nº 1556/21) o en un error material susceptible de rectificar.
No obstante ello, habiendo sido elevadas las actuaciones a este Órgano para el tratamiento del recurso jerárquico y vencido el plazo para ampliar fundamentos, se procederá a su análisis.
No obstante ello, habiendo sido elevadas las actuaciones a esteÓrgano para el tratamiento del recurso jerárquico y vencido el plazo para ampliar fundamentos, se procederá a su análisis.
II. Mediante el recurso interpuesto por PEREZ, luego de relatar sus antecedentes laborales y los hechos que dieron origen a la investigación, niega el primer cargo imputado sosteniendo que no es cierto que haya emitido cheques al portador a sabiendas que así eran entregados a los destinatarios. Asimismo, alega - a título de sospecha y sin proponer prueba- la posible falsificación de su firma de los caratulares y planillas de ciáticos a efectos de preservar su deber de diligencia. En cuanto a la falta de las rendiciones del viáticos del año 2014 ante el Tribunal de cuentas sostiene que fueron presentadas no obstante ser observadas y corregidas. Respecto de la rendición tardía de la utilización de fondos del Programa Sumar-Plan Nacer arguye que no hubo perjuicio al Ministerio d eSalud de Nación y que en todo caso, tendría que haber sido investigada por nación y ello no ocurrió.
La recurrente fundamenta su postura en argumentos como el carácter no vinculante de la recomendación de la FIA, en pruebas no consideradas, focaliza en la condena penal por peculado del administrador del hospital y en su actuar diligente frente a las maniobras ilícitas de Sarasola.
Por último, la recurrente invoca el instituto de la prescripción y plazo razonable alegando que los hechos investigados datan del año 2014 y que recientemente el 25 de marzo del 2021 se le aplica una sanción de suspensión, la que deviene injusta e ineficaz por extemporánea.
III- Ahora bien, no obstante el carácter de "argumento adicional" asignado por la quejosa a la objeción consistente en el excesivo tiempo insumido por la investigación mencionado en el párrafo precedente, este Órgano Asesor se abocará a su análisis de manera previa a los otros planteos articulados no sólo porque es condicionante de la procedencia o no de los mismos, sino también a efector de honrar la economía y celeridad del procedimiento administrativo.
Entonces, en relación al impacto del transcurso del tiempo en el derecho, particularmente respecto de la potestad sancionadora de la Administración Pública hay dos instituciones a considerar. Una de ellas es la prescripción de las faltas disciplinarias conforme los plazos previstos por la normativa del caso y la otra, el derecho del imputado a ser juzgado en un plazo razonable, el cual se encuentra incluído en la medular garantía de defensa en juicio consagrada en el artículo 18 de la CN y en el art. 7.5 y 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, tratado dotado de jerarquía constitucional (artículo 75, inc. 22, de la CN).
Mientras que a la prescripción se la define como una institución jurídica que implica un límite temporal al poder sancionador del Estado, el plazo razonable es un concepto jurídico indeterminado que está directamente relacionado con la prerrogativa de toda persona a que su proceso culmine tan pronto como sea posible evitando que los procesos se prolonguen indefinidamente.
Desde el punto de vista de las similitudes ambos institutos implican la pérdida de la potestad punitiva de la Administración en el caso concreto; en cambio, desde sus diferencias se destaca el establecimiento de plazos legales concretos para la prescripción sin que exista determinación temporal en el caso del plazo razonable.
Ahora bien, en materia de prescripción de la potestad sancionatoria, la cual juega a favor del sumariado sujeto al procedimiento, la Ley Nº 1279 y la Ley Nº 643 (de aplicación supletoria) no contiene normas relativas a la prescripción de la acción disciplinaria y/o sanciones administrativas como sí las prevé la NJF Nº 1034.
Al respecto, este Órgano Asesor en reiteradas oportunidades ha manifestado que: "...el Estatuto para los Agentes de la Administración Pública Provincial no contiene normas expresas que regulesn los efectos de la prescripción de acciones y/o sanciones administrativas; empero, tal omisión no obsta, en opinion de este órgano consultivo, a que los efectos de tal instituto resulten aplicables a los supuestos de los aquí presentados, siendo ilícito recurrir en tal sentido a la aplicación supletoria del artículo 75 de la norma Jurídica de Facto Nº 1034/80. Dicha supletoriedad resulta abonada por tratarse de una norma de derecho positivo de orden local-provincial- que regula aspectos disciplinarios que en carácter de empleador corresponde ejercer al Estado Provincial, como consecuencia de una relación de empleo público, cuya distinta naturaleza -civil o policial- de ningún modo obstan a la aplicación de dichas normas (Dictamen ALG Nº 310/92, 331/99, 92/14).
Así, al adentrarnos en las disposiciones de la NJF Nº 1034, advertimos que el artículo 75 prescribe que "Cuando el hecho importare responsabilidad disciplinaria únicamente, la acción prescribirá en los siguientes términos: 1) Al año de cometidas las faltas previstas en los artículos 56 al 58; 2) A los tres (3) años de cometidas las faltas previstas en los artículos 62 y 63..."
Es decir, ante una irregularidad administrativa susceptible de responsabilidad disciplinaria y no penal, cuya sanción a aplicar fuera de amonestación, apercibimiento, arresto o suspensión (de hasta 60 días), la normativa prevé una prescrición de un año de cometida la falta, en tanto que si la sanción fuera de destitución (cesantía, exoneración, separación de retiro) el plazo se extiende a 3 años.
La norma también dispone que la prescripción de la acción empieza a correr desde el día en que se cometa la falta si ésta fuerse instantánea o desde que cesó de cometerse si fuera continua, operando de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo, agregando que la comisión de una nueva falta y los actos que mantienen en movimiento la acción disciplinaria interrumpen el plazo de prescripción en tanto que un proceso judicial pendiente lo suspende.
Ahora bien, de la compulsa de los actuados se observa que el presente sumario fue precedido por una información sumaria ( Expte Interno 25/2015, caratulado "FISCALÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS S/ INFORMACIÓN SUMARIA ART. 52 DEL RIFIA TERCEROS INICIADORES: RANOCCHIA ONGARO VANESA"), de cuya investigación resultaron irregularidades que merecián ser investigadas por la FIA mediante Resolución Nª 693/15 (fs. 74/76).
Consecuentemente, mediante Resolución 3675/15 (fs. 77/79) el Ministerio de Salud ordenó la presente instrucción de sumario administrativo a la Dr.a PEREZ y a los agentes CAÑADA y SARASOLA a fin de investigar trasgresiones normativas, con fecha 28/9/2015; sumarios administrativos que la FIA decidió tramitar desde el momento en que les dió curso mediante Resol. Nº 777 del 2/10/15 (fs. 86/88), conforme lo establece el artículo 15 de la Ley Nº 1830.
Nótese la trascendencia de la Resolución que da curso al sumario administrativo ya que detalla, entre otras cosas, los hechos objeto de investigación y la normativa presuntamente infringida, según los términos de la Resolución Nº 929/2017 de la FIA que regula los instructivos para cada tipo de procedimientos.
Sin embargo desde a emisión de la Resolución Nº 777/2015 por la cual la FIA dio curso al sumario instruído por el Ministerio de Salud transcurrió un largo tiempo (aproximadamente cuatro años y medio) hasta que con fecha 18/02/2020 la instrucción recién resolviera prestar declaración indagatoria a efectos de -posteriormente- poder ejercer su derecho de defensa ( fs. 300/301).
Nótese que el porlongado tiempo que insumió la etapa investigativa del sumario a efectos de establecer la existencia de los hechos que la motivan, reunir la prueba de cargo, fijar el derecho aplicable, y determinar "prima facie" la irregularidad objeto de imputación, además de exceder el plazo de prescrición de la acción desciplinaria previsto por la NJF Nº 1034 no se halla justificado en complejidad o pendencia alguna de la cuestión investigada, cuya sanción devino en dos días de suspensión.
Vale recordar que el presente sumario lo precede una información sumaria en la que se habían recabado medidas de prueba conducentes a determinar deficiencias en la administración hospitalaria, control de fondos y autorización de viáticos, lo cual determinó precisamente la necesidad de investigar a través del procedimiento del sumario administrativo.
Sin perjuicio de lo antes apuntado, como prueba de cargo clave y determinante de las irregularidades imputadas (punto 1 y 2) de manera tardía (en el año 2020 ) a la Agente PEREZ en el sumario mencionado, cabe mencionar a las sentencias del Tribunal de Cuentas. Sin embargo, dicha documental - agregada formalmente a fs. 173 - no justifica ni siquiera eventualmente la demora de la FIA para llevar a cabo la acusación para posteriormente dar lugar a una etapa contradictoria en ejercicio del derecho de defensa, ya que las mismas datan de fecha 1 de diciembre de 2015 (fs. 152/168).
Por último, es de importancia referir que la reserva de las actuaciones sumariales hasta la resolución del legajo penal Nº 39723 dispuesta mediante Resolución Nº 868/15 de la FIA, no resulta ser un acto idóneo de impulse del procedimiento que genere efectos suspensivos ni interruptivos respecto de la investigación seguida contra la agente PEREZ ya que de sus términossurge que los efectos de la reserva refieren a los sumarios disciplinarios incoados contra los agentes SARASOLA y CAÑADA quienes - además de disciplinariamente - se encontraban investigados penalmente por los mismos hechos (Véase "Considerando" de la Resolución Nº 868/15 -fs. 92).
En este punto es dable señalar que la agente PEREZ no fue investigada en sede penal, además que las sentencias penales que resolvieron la situación de CAÑADA y SARASOLA son de fecha 1/11/2017 y 28/09/2018, respectivamente (fs. 246/249 y fs. 250/276).
Ello es demostrativo que la prueba de cargo y demás elementos relevantes para imputar los hechos irregulares y el marco normativo vulnerado a la agente PEREZ se encontraba reunida a más tardar a fines del año 2015, pero sin embargo recién el acto de imputación - como acto trascendente de impulso del procedimiento - acontenció el día 18/02/2020 dando lugar posteriormente al juzgamiento de su responsabilidad disciplinaria y aplicación de la sanción de suspención de 15 días de empleo aplicada por Resolución Nº 1556/21 de fecha 25/03/2021 y reducida definitivamente a dos días a través de las Resoluciones Nº 4623/21 y 5067/21, todo lo cual no luce razonable, máxime cuando dicha sanción tiene una naturaleza correctiva tendiente a reparar de manera ágil una disfuncionalidad en la prestación de servicios.
Conforme lo expuesto, se puede concluir que el tiempo que insumió la investigación primaria, la cual se inició con la orden de sumario, abarcó la recolección de prueba tendiente a constatar las irregularidades laborales y culminó con la imputación de las mismas y la citación a prestar declaración indagatoria, se extendió más de lo razonable luciendo injustificada y contraria a las garantías procedimentales de PEREZ quien durante dicho plazo revistió el carácter de sospechosa. Véase que recién a partir del auto de imputación, comienza una etapa estrictamente contradictoria y de defensa técnica en la que se otorga vista a la sumariada a efectos de rebatir las acusaciones endilgadas a través de la presentación de su descargo, de pruebas respaldatorias y del alegato pertinente, lo cual aquí no merece observación.
En virtud de lo expuesto, corresponde hacer lugar al argumento de prescripción de la acción disciplinaria, declara decaída la acción disciplinaria y proceder consecuentemente al archivo de las presentes actuaciones, deviniendo improductivo abocarnos al resto de las objeciones jurídicas alegadas por la quej0osa en su libelo impugnatorio.
En consecuencia, esta Asesoría Letrada de Gobierno entiende que corresponde hacer lugar al recurso jerarquico interpuesto en subsidio por la Dra. Laura PEREZ contra la Resolución Nº 1556/21 del Ministerio de Salud , obrante a fs. 451/460.
ASESORÍA LETRADA DE GOBIERNO . Santa Rosa, 21 abril 2022.
Firma: Griselda OSTERTAG - Abogada - Asesora Letrada de Gobierno.